Contrapartida não financeira em convênios

Contrapartida não financeira em convênios

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Dentre as obrigações do convenente, na ocorrência de transferência voluntária, está a de participar com contrapartida nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF,1 da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO,2 referente ao exercício da celebração do instrumento, e das normas específicas que regulam a celebração dos convênios e contratos de repasse.

Especificamente quanto aos convênios, a origem da contrapartida pode ser explicada como um instrumento que objetiva comprometer os convenentes com a necessidade de executar o objeto conveniado. Há teses de que esta poderia ser substituída por um seguro ou garantia.

A LDO federal, ao disciplinar os limites das contrapartidas, utilizou a expressão “exclusivamente financeira”,3 fato que tem ocasionado dúvidas consistentes quanto à possibilidade de haver contrapartida em bens e serviços.

A LRF, por sua vez, exige previsão orçamentária das contrapartidas das transferências voluntárias. Esta obrigação legal consta do seu art. 25, §1º, inciso IV, alínea “d”.4

Essas duas previsões na legislação federal fundamentam a tese de que os convênios não mais admitem contrapartidas em bens e serviços, mas somente financeiras.

As normas infralegais que disciplinam a celebração de convênios, art. 7º do Decreto nº 6.170/2007 e art. 24 da Portaria Interministerial nº 507/2011, regulamentam as formas de apresentação de contrapartida não financeira, em bens ou serviços.

A interpretação desse conjunto normativo permite inferir que são possíveis juridicamente as contrapartidas em bens e serviços, ou seja, não financeiras.

O fato de a LDO utilizar-se da expressão “exclusivamente financeira” decorre de uma técnica apurada de redação legislativa. Explica-se: essa norma é primordialmente de cunho orçamentário, portanto, não poderia conter regramento distinto de seu núcleo central. Ou seja, não deveria regulamentar contrapartidas não financeiras.

A Lei Complementar nº 98/1995,5 que regulamenta o art. 59 da Constituição, apenas permite que as normas regrem matéria que guardem pertinência com seu objeto, não podendo estender-se a matérias estranhas. Desse modo, uma norma de natureza orçamentária somente poderá regrar contrapartidas financeiras, mas isso não significa dizer que a ausência de previsão de contrapartidas não financeiras nestas normas implica que foram extintas.

Deve-se entender, portanto, que quando for o caso de contrapartidas financeiras, há necessidade de previsão orçamentária, como determina a LRF, e de cumprimento das demais disposições da LDO. Quando forem bens e serviços, deverá ser economicamente mensurável e a sua aceitação justificada pela instituição concedente, além de no convênio constar a forma de aferição, com vistas à avaliação da prestação de contas no que se refere a sua utilização no cumprimento do objeto conveniado.

O art. 24 da Portaria Interministerial nº 507/20116 prevê a aceitação da contrapartida não financeira, quando o convenente pertencer à Administração Pública, exceto se existir previsão legal em contrário.

Assim, vislumbra-se a possibilidade de o convenente utilizar-se da prerrogativa do Decreto nº 6.170/2007 e da Portaria Interministerial nº 507/2011 para apresentar contrapartida em bens e serviços, tanto nos casos de convênios firmados com instituições públicas como nos celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos. De acordo com a Lei nº 12.708/2012, é facultado à instituição concedente exigir ou não a contrapartida nas transferências de recursos para o setor privado.

Além dessa possibilidade de contrapartidas físicas, a sua simples previsão no referido decreto impõe sua aceitação por órgãos e entidades da Administração Pública, tendo em vista que as disposições regulamentares devem ser obrigatoriamente acatadas por todos os agentes públicos federais, tendo em vista que o decreto é o exercício do poder hierárquico pelo Chefe do Poder Executivo federal, ou seja, equivale a uma ordem que não admite contrariedade.

Quanto a essa última assertiva, é imperioso refletir sobre as causas da reduzida execução orçamentária decorrente, geralmente, de posições casuísticas e desalinhadas com as diretrizes da gestão governamental.

Para que o convenente não deposite contrapartida em espécie, têm-se duas situações:

  1. a) no caso de execução direta do objeto, a contrapartida ser em serviços, uma vez que estes podem ser mensurados em pecúnia, considerando a existência de dotação para pagamento de pessoal; e
  2. b) no caso de disponibilização de bens pre-existentes, desde que cumpridas as exigências contempladas nos citados diplomas legais.

Cabe salientar que o percentual de contrapartida, aplicado nas transferências voluntárias, está disciplinado na LDO e, considerando que a participação do convenente mediante apresentação de contrapartida deve ser de acordo com sua capacidade financeira, esta obrigação foi flexibilizada pelo legislador permitindo a sua redução, desde que justificada pelo concedente, de modo a não se constituir em impeditivo à celebração do convênio, haja vista a reciprocidade de interesses dos partícipes na consecução do objeto a ser conveniado.

Por fim, a aceitação de contrapartidas não financeiras já foi objeto de pronunciamento da Advocacia-Geral da União que acolheu a tese, bem como da doutrina especializada.7

 

1   BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, 05 maio 2000.

2   BRASIL. Lei nº 12.708, de 17 de agosto de 2012. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2013 e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 17 abr. 2012, republicado em 21 ago. 2012 – “Art. 57. A realização de transferências voluntárias, conforme definidas no caput do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, dependerá da comprovação, por parte do convenente, de que existe previsão de contrapartida na lei orçamentária do Estado, Distrito Federal ou Município”.

3   “Art. 57. […] §1º A contrapartida, exclusivamente financeira, será estabelecida em termos percentuais do valor previsto no instrumento de transferência voluntária, considerando-se a capacidade financeira da respectiva unidade beneficiada e seu Índice de Desenvolvimento Humano – IDH.”

4   “Art. 25. […] §1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: […] IV – comprovação, por parte do beneficiário, de: […] d) previsão orçamentária de contrapartida.”

5   BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 27 fev. 1998 – “Art. 7º […] II – A lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão”.

6   BRASIL. Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 28 nov. 2011 – “Art. 24. A contrapartida, quando houver, será calculada sobre o valor total do objeto e poderá ser atendida por meio de recursos financeiros e de bens ou serviços, se economicamente mensuráveis. […] §6º A contrapartida não financeira para os entes públicos poderá ser aceita, salvo disposição legal em contrário”.

7   ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO. Parecer/CONJUR/MTE/nº 171/2010. Processo nº 47975.000273/2010-81. Direito Administrativo. Divergência de entendimento entre a Secretaria Executiva e a Secretaria Nacional de Economia Solidária. Contrapartida em bens e serviços apartada por ente federativo. Possibilidade Jurídica. Lei de Responsabilidade Fiscal. Lei nº 12.017/2009 (LDO/2010). Decreto nº 6.170/2007. Portaria Interministerial nº 127/2008. Consultor Jurídico: Jeronimo Jesus dos Santos. Brasília, 31 de maio de 2010. Disponível em: <http://www.agu.gov.br>. Acesso em: 29. abr. 2013. Neste parecer, faz-se menção à obra do Ministro aposentado Ubiratan Aguiar, uma autoridade no assunto de convênios e tomadas de contas especiais.

Como citar este conteúdo na versão digital:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

REOLON, Jaques Fernando. Contrapartida não financeira em convênios. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 12, n. 137, maio 2013. Disponível em: <http://bid.editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=94558>. Acesso em: 23 jan. 2015.

Como citar este conteúdo na versão impressa:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico impresso deve ser citado da seguinte forma:

REOLON, Jaques Fernando. Contrapartida não financeira em convênios. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 12, n. 137, p. 69-70, maio 2013.

 

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